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住有所居,病有所医:非福利国家新加坡是如何做到的?

摘要:
一次,李光耀在经过一个正在发生骚乱的街面时,看到一个人从楼上跑下来艰难地把他的电单车搬到楼上去。这一幕使他认识到,每个人都珍惜自己的财产,只有让人民拥有财产,社会才会变得更加安定。而对人民来说,最大的财产莫过于住房。因此,人民行动党在竞选时承诺,推行“居者有其屋”计划,让每个新加坡家庭都拥有自己的住房。

本文转自《向新加坡学习:小国家的大智慧》


在新加坡的日子里,内心总被一种好奇充满着。这种好奇心使我随时都把眼睛睁得大大的,有兴趣了解新加坡的一切,包括他们成功的做法和不足的方面。于是,在紧张的课程学习之余,我的时间总被安排得满满的。阅读当地的报纸,把重要的内容剪贴下来,作分类研究;走出校园到街头转转,观察新加坡人的日常生活;参加社会上的一些免费活动,如听讲座等,了解新加坡人的所思;尽量和新加坡人交朋友,把他们都当成我的老师……这样做的结果是,我很快成了“新加坡通”。在这个过程中,对我了解新加坡最有帮助的,还是南洋理工大学。我们这个班,在新加坡被称为“中国市长班”,是专为培训中国的行政官员而开设的。学校为了让我们对新加坡有更深的了解,不仅在课堂教学中安排了很多介绍新加坡的案例,而且还经常组织我们参加新加坡的一些社会活动,如参观新加坡的一些行政、社团机构,和企业界人士作面对面交流,请政府中的高官为我们做讲座等。这些措施对我们深入了解新加坡有很好的效果。

新加坡


我在对新加坡有了一些了解后,写下了一组关于新加坡的报道,发表在《孝感日报》的“狮城走笔”栏目上。回过头来看,这组报道的内容涉及新加坡的政治、经济、文化、社会生活等多个方面,竟颇成“体系”。这些关于新加坡的文章,是我亲眼所见、亲耳所听、亲身所察,应该能够为人们了解新加坡提供一个较好的参考。



让居者有其屋


每个人都珍惜自己的财产,只有让人民拥有财产,社会才会变得更加安定。


家住大巴窑的梁彦是新加坡的一户普通居民,但和邻居们不同的是,近几年到他家来的贵宾特别多。2008年11月温家宝总理在新加坡访问时,就曾特意造访他家。此外,马来西亚最高元首、联合国代表、阿尔及利亚环境部长等10多位外宾先后到过梁彦家。他们找梁彦的目的只有一个:了解新加坡的组屋制度。

新加坡组屋


梁彦是新加坡“居者有其屋”计划的见证者和受益者。二战前后,他们一家12口人挤在租来的三间平房里,没电没水,生活十分不便。上世纪60年代,新加坡政府推出了“居者有其屋”计划,梁彦一家先是租了一套政府的廉租组屋,两年后买下一套三房式组屋(相当于中国的二室一厅)。2005年,组屋区改建,梁彦只花了三万多新元,就住进了现在的四房式新组屋。从1964年新加坡实施“居者有其屋”计划以来,近半个世纪圆了无数新加坡人的住房梦。很多新加坡人都有着和梁彦一样的经历,现在80%以上的新加坡人都住在政府的组屋里,组屋的总数达90多万套。新加坡政府自豪地宣布,新加坡已成为一个人人都有房子住的国家。2008年6月,新加坡“居者有其屋”计划获得了联合国公共服务奖。



人民行动党的政治承诺


新加坡组屋的英文为Public Housing,直译应为“公屋”,指政府为解决居民住房问题而提供的廉价房屋,由于这些房屋都是组合式的,因此被称为“组屋”。


在上世纪50年代,新加坡的住房问题十分突出,常常是50多人挤在一个二三层楼的商铺房里,或是住在临时搭建在肮脏下水道旁的棚屋里,居住环境十分恶劣。失业还使成千上万的人无家可归。一次,李光耀在经过一个正在发生骚乱的街面时,看到一个人从楼上跑下来艰难地把他的电单车搬到楼上去。这一幕使他认识到,每个人都珍惜自己的财产,只有让人民拥有财产,社会才会变得更加安定。而对人民来说,最大的财产莫过于住房。因此,人民行动党在竞选时承诺,推行“居者有其屋”计划,让每个新加坡家庭都拥有自己的住房。


居者有其屋,这是人民行动党的一个政治承诺。“我深信,如果每个家庭有自己的住房,国家将会更加稳定。”李光耀在回忆录中说。



根据居民收入确定房价


为了解决人民的住房问题,新加坡政府于1960年成立了建屋局。建屋局的任务是,为新加坡老百姓提供他们能买得起的住房。为了实现这一目标,政府规定建屋局不以营利为目的,对其实行综合平衡预算,经营亏损部分由政府补足。建屋局成立之初,推出的组屋户型都比较小,多为二房式、三房式组屋,设计也比较简单。尽管如此,但由于当时居民的购买力很弱,初期的组屋销售形势并不好。


为迅速推进“居者有其屋”计划,1966年,新加坡政府通过了《土地收购法》。这项法令赋予政府强制征用土地的权力,并确立了对政府征用土地按开发前的价值进行补偿的原则,这使政府可以对土地进行大规模开发而无须付出太大的代价。通过这一法令,政府控制了实际的土地使用权,并享有土地开发带来的增值收益。有资料显示,1965年时,新加坡的私有土地占国土面积的51%。到2006年,新加坡私有土地的比例已下降到13%。通过征用私有土地,国家获得了巨大的土地增值收益,并把一部分收益通过组屋建设转移给了居民。


为了让更多的家庭能买得起组屋,1968年,政府允许居民动用公积金购买组屋及支付每月的房屋贷款。这样一来,只要有正式工作的居民,就能买得起组屋。这真是一种很好的制度设计:政府先用居民存在中央公积金局的钱把组屋建起来,再让居民用公积金把组屋买走,如此循环,既解决建房资金问题,又解决买房的资金问题。在允许居民使用公积金购买组屋后,社会对组屋的需求激增。到60年代末,建屋局已建成12万套组屋和店铺,35%的新加坡人搬进了组屋。


“我们不是根据建设成本,而是根据居民的收入来确定组屋的售价,总的原则是让70%的家庭能够买得起三房式的组屋。”新加坡建屋局的一位官员说。


为了降低组屋的建设成本,政府为组屋建设制定了一系列优惠政策,如组屋建设用地的取得无须经过拍卖程序、建屋局的商业性房产收入可用于弥补开发亏损等,同时要求建屋局通过大规模生产、改进设计和技术等手段,千方百计降低建设成本。


据新加坡建屋局官员介绍,过去建造一个厕所,施工人员需要到工地进行四次施工,用工投入较大。为节约成本,建屋局研制了整体式厕所,所有部件在工厂一次生产完成,到工地能够一次组装完成,既使厕所的设计更加合理,又节约建设成本。

组屋内部


建屋局在开发每一栋组屋前,都会先征求社会的意见。只有在社会购买意向超过房子供应量的情况下,新房的建设才会开工,在工程完工后再摇号分配。因此,新加坡的组屋不存在积压问题,这样保证建设资金不被积压。



满足人民不断增长的住房需要


进入70年代后,为更好地满足居民对组屋的需求,建屋局开始建设居民新镇。新镇的选址离中心城区稍远,整个镇统一规划,同步建设。除大片的组屋区外,新镇还建有公园、体育场、游泳池、商业区和工业区等。一般一个新镇的住宅用地占50%左右,学校占10%左右,公路用地在10%以上,体育与休闲用地占2%左右,同时留有几个百分点的空地。


由于新镇设计精巧,布局合理,一推出就受到居民热烈欢迎。在建成第一个新镇大巴窑后,建屋局又一口气建设了宏茂桥、勿洛、金文泰等新镇。到1980年,已建成和在建的新镇达10个。就是这样,还是无法满足居民的需求。对购买组屋的人,政府有收入上的限制,月收入超过8000新元的家庭不能购买组屋。这个要求实际是比较宽的,因为大部分家庭的月收入都没有达到这个标准,特别是对购房的主力军——新婚夫妇来说。月收入超过8000新元的富人,在市场上买商品房居住。


随着经济的发展,人们对住房的要求不断提高,建屋局对组屋的设计也进行了改进。80年代后开发的新镇,在整体设计上更加注重公共空间,有更多的康乐设施和更多的花草绿地,组屋的档次也有较大的提升。现在新建的组屋,最多的户型是四房式的,其次为五房式的,三房式以下的户型已很少见。四房式组屋的面积在90平方米左右,售价在二三十万新元,这一价格不足同等面积商品房价格的一半。专业化设计,大规模综合开发,按老百姓的承受力制定房价,真正做到高质量、低成本、低价格,是新加坡“居者有其屋”计划能够成功实施的重要原因。


从90年代起,为满足居民提升住房质量的要求,建屋局开始对老式组屋进行翻新,扩大室内面积,改善组屋外观,增加公共空间等。翻新组屋的费用,大部分由政府承担,住户只承担其中的一小部分。


“如果不对组屋进行翻新,就有可能使老的居民区空心化,因为年轻人会因房屋质量差而不断搬离老居民区。翻新组屋既是为了改善老居民区的居住条件,同时也是为了保持老居民区的活力。”建屋局的一位官员解释说。


进入新世纪后,新加坡已经不是“居者有其屋”的问题,而是如何让居者住得更宽、更好的问题了。建屋局的主要任务,也已由满足居民基本的住房需求,转到满足人们对住房多样化的需求上。当然,作为国家对人民的一项福利,组屋买卖受到一定的限制。除高收入者不能购买组屋外,政府规定每户居民最多只能购买两次组屋;新购的组屋必须在住满五年后,才能在市场上出售。在新加坡,组屋的转售价一般会高于居民当初的购买价,这使居民购买组屋除满足居住需要外,还有一定的投资价值。



住房公平是最大的社会公平


2008年3月4日深夜,当我到达新加坡上空从飞机上俯瞰这个城市的夜景时,我不禁被眼前美丽景象“震住”了。我在当天的日记中写道:“这是一幅怎样壮美的景象啊!万点灯火组成了一个巨大的灯海,它像一座海上浮城,竭尽所能地展示着自己的繁华。它又像一个放满了各种璀璨珠宝的果盘,上面有闪闪发亮的项链,有熠熠生辉的宝石,密密麻麻、层层叠叠地铺满了整个盘子……”新加坡的夜景为什么如此迷人?原来,每天晚上,新加坡所有组屋走道里的照明灯都是开着的。这些组屋的灯光构成了新加坡独特的风景。

新加坡夜晚


新加坡的组屋在外观上比较相似,所以对初到新加坡的人来说,有时会有一种“到处都一样”的感觉。每一个新镇很相似,每一个小区很相似,每一座组屋也很相似!这种相似给人一种单调感,但也会让人体会到一种社会公平。对居住在组屋的人们来说,相互之间似乎没有贫富贵贱之分。住房公平是社会的最大公平。“居者有其屋”计划不仅解决了新加坡人的住房问题,也在很大程度上解决了新加坡的社会公平问题。


新加坡内阁资政李光耀说:“新加坡政府每隔五年须面对一次选举,我们必须确保国民收入适当地重新分配,以抵消自由市场竞争中出现的极端后果。在诸如教育、住房和公共卫生等方面提供津贴,从而提高人民谋生能力的政策显然是必要的。”人民行动党能不断在选举中获得胜利,与“居者有其屋”计划的顺利实施有着很直接的关系。



让病有所医


新加坡人不会因为贫穷而得不到医疗护理。


一方面大医院里人满为患,一个专家号被倒卖到几百元;一方面基层诊所却门庭冷落,人才流失现象严重;一方面百姓因为看病难、看病贵骂娘;一方面医院也为经费不足、生存艰难叫苦;一方面人们急于搬掉压在身上的医疗大山;一方面新的医疗制度改革的方案却迟迟不能出台……怎么解决老百姓看病难、看病贵的问题,让人们病有所医,是当前我国医疗制度改革中的难点。新加坡的医疗制度可以给我们提供一些借鉴。


新加坡医疗制度的着眼点,是建立一个人人都可以负担得起的医疗保障体系,既不让百姓因为贫穷而看不起病,又不让医疗资源因过剩而白白浪费;既要尽量少花钱,又要让百姓病有所医。从新加坡医疗制度的运行看,基本达到了这些目标。



三条医疗保障线


让老百姓看得起病,是任何国家医疗制度最基本的目标。在1984年前,新加坡的医疗制度承袭了英国殖民地时代的旧制,政府为民众提供免费的医疗服务,让人人享有健康保障。但这样一来民众的医疗需求不断膨胀,医疗领域浪费严重,政府的负担也越来越重。


为改变这种状况,1983年,新加坡政府发表了《国家医疗计划》,开始对医疗制度进行改革。国家医疗计划的一项重要内容,是建立个人保健储蓄账户。从1984年起,每个新加坡人都必须将每月收入的6%~8%存入个人保健储蓄账户,雇主和个人各负担一半,直至退休。这一制度是强制性的,所有账户由公积金局统一管理,账户里的钱主要用于个人和家属的医疗支出。个人保健储蓄,是新加坡的第一条医疗保障线。


为解决部分重病及长期慢性病人的医疗费问题,1990年,新加坡政府推出了健保双全计划。根据这一计划,新加坡人进行重病及长期慢性病医疗投保,保费从个人保健储蓄账户中支出,由政府指定的商业保险公司承办。为了使参与健保双全计划的人数达到一定规模,从而降低每个投保者的费用,政府建立了一种自动进入机制,凡是保健储蓄账户拥有者,如果不事先申明,就会自动加入这一计划。目前,90%以上的保健储蓄账户拥有者都同时加入了健保双全计划。由于参与者众多,这样重病及长期慢性病患者就无须缴纳很多保费,却可以享受到高额的赔偿金,减轻他们的医疗负担。这是新加坡的第二条医疗保障线。

新加坡医院


1993年,新加坡政府从财政盈余中拨出两亿新元作为启动资金,成立了保健基金,帮助那些没有保健储蓄、或储蓄金额不足以支付医疗费的贫困群体。需要保健基金援助的病人,可以通过社区提出申请,经保健基金医院委员会评审后,会得到医疗救助金。每年有20多万人提出此项申请,批准率高达99.6%,也就是说,困难群体只要提出救助申请,一般都会得到批准。这是新加坡的第三条医疗保障线。


通过三条医疗保障线,新加坡织起了一张无缝的医疗保障网,民众不会因为付不起医疗费而得不到治疗,也不会因为巨额的医疗费而陷入困境。新加坡前总理吴作栋自豪地说:“新加坡人不会因为贫穷而得不到医疗护理。



按病床等级定补贴


在强调民众医疗责任的同时,新加坡政府并没有放弃自身的责任。政府的医疗支出包括:对住院病人进行补贴,对政府诊所进行诊疗补贴,对糖尿病、高血压等长期病症者进行护理补贴,对低收入家庭进行医疗救助等。


新加坡的住院病房根据硬件不同分为A、B1、B2、C等几级。A级病房有空调、电视机、独立的卫生间等设施,一间房只安排一至两张病床;B1级病房有空调,但一间房有三至四张病床;B2级只有电扇,且房内的病床有五至六张;C级病房是开放式的,一间房内病床数可达八张。不同级别的病房收费差别很大,A级病房每天的收费可高达370新元,而C级病房每天的收费只有36新元。病人可以根据自身的经济条件选择不同级别的病房,政府根据病人的选择,给予不同比例的住院补贴。A级病房的补贴为零,C级病房的补贴可高达80%。需要说明的是,对住在不同等级病房的病人,医院的治疗安排并没有差别。


通过病房分级和病人的自由选择,新加坡既保证了穷人看得起病,又保证了富人能够获得自己想要的较好的医疗条件;既维护了基本的医疗公平,又体现了一定的差别,使穷人和富人各得其所。


笔者有一位姓李的朋友,2008年上半年在医院做了一个鼻窦炎手术,总医药费为6000多新元。由于他住C级病房,政府的补贴有4000多新元,自己只需负担1900新元。其中1000新元从个人保健储蓄账户中扣除,900新元由所在公司的医疗保险报销。结果这个手术他“几乎没有花钱”。



保持适度竞争


新加坡的医院可分为政府医院和私立医院两种,目前全国有七家政府医院,六个政府专科中心,16家私立医院和专科中心,18个政府综合诊所和2549间私立诊所。在门诊医疗层面,80%的医疗服务由私人提供,政府提供余下的20%,每个社区都有多个诊所,居民看病十分方便。在住院治疗层面,情况则正好相反,由政府提供80%的服务,私人只提供余下的20%。这是因为门诊医疗的专业要求相对较低,通过私人诊所之间的竞争,可以使居民享受到高质量的医疗服务。而在住院治疗方面,由于医疗条件要求相对较高,政府发挥主力军作用,私人只作为补充。在医疗机构上,政府和私人两股力量互为补充,又相互竞争。


为减少医疗资源的浪费,新加坡的医院和医疗诊所之间有着明确的分工。医院负责住院病人的治疗,诊所负责日常小病的医治。病人一般先到诊所就诊,如需要住院治疗,则由诊所医生开单转入到对口的医院。反过来,医院亦可将病情不重的病人转到诊所就诊。通过相互转诊,防止病情延误或小病大医,最大限度地发挥医疗资源的作用。


为提高医疗质量,政府鼓励医疗机构之间展开适度的竞争,但反对恶性竞争。政府对各医疗机构的服务价格和服务质量进行监督,通过搜集病人的反馈意见,定期对各类医疗机构的服务质量作出排名,并公之于众。


1999年,政府通过整合组建了国立健保集团和新加坡保健服务集团。国立健保集团有四家医院(国立大学医院、板桥医院、亚历山大医院、陈笃生医院),两个专科中心和九个综合诊所。新加坡保健服务集团有三家医院(中央医院、竹脚妇幼医院、樟宜医院),四个专科中心和九个综合诊所。两个医疗集团相互竞争,使医疗服务质量进一步提升。


据报道,新加坡人每年用于医疗方面的支出不足GDP的4%,这远低于西方发达国家在这方面的支出比例;同时,新加坡医院病人的平均住院天数只有4.7天,在世界上也处于较低水平;而病人对于公共医疗机构的满意率达到76%。这些数字,显示出新加坡医疗制度的巨大成功。



完善的福利制度


新加坡虽然不称福利国家,但在居民的头上,张着一把很大的福利之“伞”,这把“伞”保障着每个新加坡人基本的生活需要。


新加坡坚称自己是个非福利国家,明显的特征是这里没有退休金制度,没有最低生活保障线,也没有最低工资标准。新加坡人常说的话是:没有人欠你的生活。意思是每个人都要自己养活自己,不要指望政府养活你。当你老了的时候,政府不会给你发养老金,你所能用的钱就是你工作时存下的公积金,存得多就用得多,存得少就用得少。如果你没有工作,就没有收入,政府不会保障你的生活。你的工资由市场决定,如果你拿得太少,政府不会强逼老板多给你钱。总之,一切得靠你自己。


新加坡领导人不主张走西方福利国家的道路,这是因为过高的福利会使人民懒惰,而政府也会因此背上沉重的经济包袱。新加坡是个资源缺乏、生存困难的国家,新加坡人只有比别人更努力才能取得成功,人民的勤劳是国家唯一的出路。李显龙总理在一次国会辩论中说:“若每个老人,无论贫富都享有国家的养老金,这对下一代是很沉重的负担,因此最好的办法是每个人自行储蓄以备日后之需。”近几年西方高福利国家在财政上陷入困境,高税收—高福利—高税收的循环使这些国家的经济失去了竞争力,而新加坡却一直保持着低失业率和高增长,在全球经济体中表现十分出色。这进一步坚定了新加坡领导人不走西方福利国家道路的决心。

李显龙


尽管新加坡一再宣扬自己不是福利国家,但其实在新加坡还是有很完备的福利制度。虽然新加坡政府主张不养懒人,但新加坡政府也绝不会让任何人挨饿。新加坡社会发展、青年和体育部部长维文说:“我要向新加坡人保证,没有新加坡人会挨饿。我们有足够的资源和有效的援助计划。如果你需要帮助,或者发现有人需要帮助,可即刻通知基层领袖或拨打社区关怀热线电话求助。”维文部长的这番保证,来自新加坡有一个由政府、社区组织、民间团体多层次组成的社会福利体系。


政府是新加坡社会保障的主要力量。新加坡政府为居民提供五大社会保障。一是公积金制度使新加坡人老有所养。新加坡的公积金制度是殖民者为避免承担雇员的养老费用而设计的,雇员把每月工资的5%储蓄起来,雇主配套5%,这样每月有工资的10%会用于养老。新加坡独立后,新政府对这一制度善加利用,在经济快速发展的时期,不断提高公积金率,在1984年时个人部分公积金率达25%,这意味着新加坡人工资的50%被强制储蓄起来。后来经济发展速度放缓,公积金率有所下调。目前35岁以下的雇员每月的公积金为工资的33%。二是“居者有其屋”计划。政府为居民提供了90多万套组屋, 80%以上的新加坡人住在价格低廉的组屋里,其中93%对房屋拥有完全产权,其余为廉价租住。三是提供教育保障。从小学到中学,实行十二年制免费义务教育。小学招生实行就近入学原则,确保教育公平。为困难家庭提供孩子入托补助,为困难大学生减免学费,确保每个孩子都能得到应有的教育。四是就业奖励。对年龄超过35岁、平均月薪不足1500新元的居民,政府给予就业奖励,最多者一年可补助2400新元。这一政策鼓励年长人士就业,避免他们靠救济过活。五是保健援助。通过保健储蓄、健保双全和保健基金等制度,为低收入者和弱势群体提供医疗援助和补助,保障人民享有基本的医疗服务。此外,政府还根据经济增长情况,每年从财政盈余中拿出部分资金分发给民众,使全民受惠,并使低收入者获得更多照顾。


社区组织是新加坡社会保障的重要力量。社区组织点多面广,参与的组织众多,除社区理事会外,还有家庭服务中心、邻里联络站、乐龄活动中心、残疾资讯及转介中心等机构,它们发挥各自的优势,帮助解决困难群体的生活问题。2005年6月,新加坡设立社区关怀基金,通过公民咨询委员会,为困难群体提供灵活多样的帮助。对有工作能力的家庭,主要是帮助他们就业;对丧失工作能力者,如贫困老人和残疾者,每月给予固定数额的援助金;对因子女多而生活困难者,给予托儿所、幼稚园经济援助金,帮助他们减轻生活负担。对居住在政府组屋里的困难家庭,给予租金、杂费、水电费等回扣,组屋面积越小回扣越多。通过社区组织多渠道的援助,新加坡约有21万户低收入家庭从中受益。

新加坡社区义工


民间团体是新加坡社会保障的又一支重要力量。新加坡的慈善团体很多,包括国家福利理事会,各种族机构、宗教团体和社团组织。国家福利理事会由已故大慈善家李光前创立,1968年新加坡国会通过法案,国家福利理事会成为各慈善团体的总福利机构。几十年来,福利理事会在帮扶残疾人和老人、救助灾民、资助青少年等方面做了大量工作,受到社会肯定。对于各慈善团体的募款,政府按1∶1的比例配给资金,这样既调动了慈善机构的积极性,又大大提高了他们的救助能力。据统计,至2007年底,新加坡有各类慈善团体1890个,2006年各慈善团体和机构筹得的善款总额达54.5亿新元。我国四川发生大地震后,新加坡各民间团体纷纷为灾区募捐,仅由新传媒集团发起的“让爱川流不息”募捐活动,募款总额超过5000万元人民币。


在多层次的福利体系下,一个没有收入、无依无靠的新加坡老人每月可获得330新元现金援助,可以到政府诊所和政府医院免费看病,可以获得慈善机构和社会热心人士的资助和捐赠,可以获得租金、杂费、水电费回扣,可以获得政府增长花红等其他福利。这些援助和福利,足以使老人衣食无忧。一个住三房式组屋的贫困家庭2008年可得到的各种援助达5000新元。不过,新加坡政府认为,对人民最好的福利并不是这些,而是保持经济的高增长。只有保持经济增长,人民的福利才能获得同步增长。李显龙说“经济增长是应付生活费上涨的关键办法”,即是此意。


新加坡的组屋之间都是用有盖走廊连接起来的,居民上街购物或上下班都不必担心日晒雨淋,因为有盖走廊一直通到了公汽站。新加坡政府自豪地说,老百姓出门不用带伞,政府做的有盖走廊是老百姓最好的伞。引申开去,新加坡虽然不称福利国家,但在居民的头上,张着一把很大的福利之“伞”,这把“伞”保障着每个新加坡人基本的生活需要。


作者:小楹,发表于2020年10月21日


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